防范政府自利之机制构建

党的十七大报告提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。”2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出要在十年左右的时间内把我国建设成法治政府。笔者认为，法治政府是法治国家的集中体现，在建设法治政府的伟大进程中，注意防范政府自利倾向尤为重要，否则与建设服务型政府的宗旨相悖。政府管理公共事务，提供公共产品，实现社会公共利益，体现了政府具有公利的一面，然而，作为社会总代表的各级政府，除了公共利益之外，有没有自身利益呢？公共选择理论以“经济人”假设为分析的工具，认为政府组织也是理性的、自利的，以追求自身利益最大化、效用最大化为目的。人们也越来越清楚地认识到，在市场经济下，政府也是多元利益主体之一，也具有寻求自身利益最大化的行为倾向。                               
 一、政府自利之危害探析
政府自利的膨胀会引起一系列社会、政治和经济问题，并给社会和公民带来以下危害：
第一、公共政策的制定偏离公正的价值取向。
在行政程序的设计上，政府不是从方便群众的角度而是从方便政府机构的角度去考虑问题；在政策内容上，政府从自身利益出发，制定有利于政府的公共政策，以“合法”手段从社会中攫取财富，使公共政策成为政府的“私有财产”在市场上交易，政府“要么受金钱驱使以政策来设租和寻租，要么就是把理应出台的政策向受益者巧立名目谋取利益，从而破坏了公共政策的严肃性和公平性”。 
第二、公共政策的执行发生扭曲。
追求自利的政府在执行公共政策时，会根据自身利益对公共政策加以取舍，对其本身有利的政策就尽力执行，对其自身不利的政策则采取“上有政策、下有对策”或采取拖延推诿的办法消极抵抗，甚至可能出于自身利益考虑，以权谋私，宽严不一，人为地增加政策的灵活性和随意性，伤害公共政策的严肃和公平。   
第三、引发政府权力恶性膨胀。追逐自利的政府会把行政权力当作获取利益的工具，忽视其义务和责任，从而引发权力膨胀。政府权力的膨胀不仅使得政府权力的过度扩张，以至于难以被社会所制约，而且会出现政府权力的过度使用或不作为。政府权力的过度使用是指政府为了自身利益，滥用公共权力，而政府权力不作为是政府为获取利益或减少开支而逃避责任，不实施行政行为。
第四、导致腐败的蔓延和设租、寻租现象的普遍存在。
政府在自利动机的推动下，设租、寻租现象成为当今世界各国普遍存在的现象。设寻租问题产生于政府行为范围的扩大化和政府干预过程中对其他经济活动和其他经济主体的限制以及政府提供公共物品方式的多样性和非市场化 。设租、寻租的机会是普遍存在而难以完全消除的，然而，把机会变为现实的动力来自于政府自利性的膨胀。
二、防范政府自利之机制构建
政府公共政策的制定和执行，必然要求对政策制定和执行的主体即政府的自利行为进行控制和约束。笔者认为有必要构建这样的机制：政府在追求自身利益的过程中，一旦损害了公共利益，其自身利益也会受损害的机制。这种机制能够有效减少政府追求自身利益的空间，注重监督和制约机制的建立健全，让政府自身利益与社会的公共利益相挂钩，使政府自身利益的实现受到公共利益实现与否的制约。
（一）防范政府自利的法律调控机制
由于受到自利动机的驱使和使用权力的方便，政府对其自身进行管理和控制往往并不具有主动性，而经常表现出在统治阶级和全社会的强大压力下的被动性和外在强制性。由于法律所特有的权威性、稳定性和便于实际操作的功能，使得法律调控机制在控制政府自利方面具有很大优越性。      
1．制约行政立法权，防止政府不当营利行为合法化。
由于政府拥有一定的立法权，所以政府自身的利益取向常通过行政立法体现出来。 在我国，行政立法常被用来为部门、地方利益服务。负责起草法规、规章的机关往往把起草“草案”看作是争权夺利的好机会，乘立法之机巩固、扩大本位利益。他们争管理权、处罚权、许可权、收费权，现实生活中，行政收费、行政处罚、检查、认证、奖励、垄断性经营、利益保护、不当干预等往往都能找到“合法”的法律依据。这种肆意扩张自利性、公然违法立法的行为迄今也未见纠正。所以，制约行政立法权，规定其立法权限和制定程序，建立行政立法监督机制，已成为我国的迫切需要。
2．加快行政合同立法，规范政府在合同中的权力。
与民事合同不同，行政合同如公共工程承包合同中的一方当事人——政府享有签门合同的原始发动权。在合同履行中，可以公共利益为由，单方变更或解除合同，有权监督合同的履行，有权对对方的违法行为进行行政制裁等等。从行政法理论看，这些特权和支配力有其存在的必要性。但是，我国尚无行政合同法规范，有关的监督机制也严重缺乏，所以合同中享有特权的政府一方，其自利性极易膨胀，导致各种腐败。所以，加快行政合同立法，规范政府的特权，已迫在眉睫。
3．强化行政程序法，控制政府的自由裁量权。
自由裁量权是行政法的核心，但它也使得政府的行为常常表现为专横和任性。现实中，公安、交通、环保、工商、税务等管理部门的任意收费、随意罚款、肆意处罚、不当干预等大多与政府谋取自身不当利益有关，在一定意义上讲，自由裁量权为政府行为人治因素的增加和政府自利性的扩张提供了“合法的借口”和“正当的理由”。由于民主、公开的原则是行政程序法的核心，而行政程序法在控制政府自利性方面，具有特殊的重要意义。以行政处罚法为例，该法是我国公开行政的典范，它确立了执法公开、公正的原则，并相应建立了听证、调查、回避、合议、审裁分离、公开身份、告知、说明理由、咨询等制度。这些规定若能真正有效地实施，既能充分保障相对人的合法权益，又能有效制约政府的自利行为。
（二）完善公共政策的公民参与机制
1．提高公共政策的透明度。
提高公共政策的透明度是完善公民参与机制的前提和基础。首先，要加强公共政策的公开宣传度。一方面可以使公共政策制定和执行主体认真领会和理解政策目标的具体内容，另一方面也可以使广大群众充分了解政策内容，增加群众的政治参与机会和政策认同感，为公众舆论监督创造了条件。其次，要加强公共政策执行的公开度。 除了国家规定的保护事项外，对政策执行的机构设置、岗位责任、政策内容、政策措施、执行过程和执行效果都必须向社会公开，这样有助于消除政策执行中的信息非对称性，有助于对政策执行的监督和绩效考核。
2．扩大公民参与公共政策执行的程度。
通过扩大公民的参与程度，确定政策相对人的主体地位，提醒政府重视政策相对人的利益，限制政府自利的膨胀。首先，要扩大公民参与的范围。第一，公民参与政策计划的制定，及时了解政策内容、政策目标、政策要求，克服公共政策主体执行政策的随意性。第二，公民参与政策执行的沟通，例如电子政府，政务公开，听证会等渠道，以利于畅通信息传输和表达渠道。第三，公民参与政策执行的评估，改变过去的自我评估方式，减少政府对评估结果的干预或影响，加强对政策执行的责任追究和行为监控。其次，要加强公民参与的制度化建设。对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按照一定的程序操作，并用法律的形式固定下来，使公民参与经常化、制度化。再次，提高公民参与政策的积极性和主动性，有效发挥公民参与的作用。
（三）完善公共政策的监督机制。
1、加强总体协调，充分发挥整体监督效能。
公共政策执行具有社会性、广泛性、经常性的特点，必须建立一种下行监督与上行监督，内部监督与外部监督相互配合，相互补充的多层次多功能的监督网络，使得监督形成一个整体的合力，有效的监督政策执行的全过程，减少政府自利实现的空间范围。为此应建立由监督中心、职能机构、综合协调机构、信息机构和智囊机构构成的主辅匹配，环行封闭的系统，负责各监督主体的纵横联系和总体协调，统一制定全国性监督规划和政策，同时要明确各监督主体的分工，在突出重点的基础上，求得监督原则、衡量标准和政策界限的共识，使之相互衔接，互相补充。
2．建立互相监督和制约的权力平衡机制。
当政府利益明显偏离公共利益时，必须有有效的约束机制对权力形成有力的制约。首先是来自监督方面的约束机制。要达到监督有效,首要的是法律监督到位，其中最根本的是立法监督要富有成效。 只有立法监督真正发挥应有的作用，才能使政府规范用权，为民造福，否则，其他一切监督都将会因有心无力而流于形式。当严明的惩罚机制和有效的监督机制建立起来后，政府自利就被置于约束高效的制度框架内，从而规范地追求正当合法的自身利益，并模范地追求公共利益最大化。其次是来自权力平衡方面的约束机制。政府是拥有强势权力的实体，富于扩张性、侵略性和进犯性。当权力不受制约或制约乏力时，权力主体就能够很方便地利用权力为自己牟取不当和非法的利益，从而使公共利益遭受损失。针对政府及其官员以公权谋私利的大量事实，需要及时引进并切实推行行政责任追查和追究制度，同时，立法权、司法权双管齐下,形成立法机关、司法机关各司其职、各负其责、各归其位、各竟其功的平衡局面。
3．提高监督的有效性和权威性。
一要保证监督主体必要的独立性，政策监督系统能否对执行活动发挥应有的监督制约作用，很大程度上取决于其独立程度；二要扩大监督主体的权限，给予监督机构从接受检举，调查取证到最后处理的独立实施监督的整个权力，不能将调查权和惩处权分离；三要从严监督，加大对政策执行错误行为的惩治力度。